El proceso de adhesión a la Unión Europea ha experimentado cambios significativos en los últimos años. José Luis Castillo del Aguila, ex alumno del Curso de Política Internacional explica cómo la reforma interna se ha convertido en una condición indispensable para la ampliación, explorando el papel del Consejo de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea. Además, se analizan temas cruciales como la protección del Estado de derecho, la Política Agrícola Común (PAC), el presupuesto comunitario y la posible necesidad de reformar los tratados.
«La ampliación constituye una inversión geoestratégica en la paz, la seguridad, la estabilidad y la prosperidad» Es un motor para la mejora de las condiciones económicas y sociales de la ciudadanía europea y la reducción de las disparidades entre países […]. Tanto la UE como los futuros Estados miembros deben estar preparados ante la perspectiva de la futura ampliación de la Unión. […] De forma paralela, la Unión debe emprender el trabajo preparatorio en el ámbito interno y acometer las reformas necesarias. «Esto hará que la UE sea más fuerte y potenciará la soberanía europea». Así rezaba la Declaración de Granada del 6 de octubre de 2023 tras el Consejo Europeo que reunió a los líderes de la UE en la ciudad andaluza. Estas declaraciones, que para muchos podrían ser simplemente palabras, eran, en realidad, la manifestación de un cambio de rumbo que ponía fin a la llamada «fatiga europea» que se venía experimentando desde 2014 en tiempos de la Comisión Juncker.
En la cumbre de Salónica de 2003, se abrió la puerta a un futuro para los países de los Balcanes Occidentales dentro de la Unión, pero el progreso en esta línea ha sido lento y el titubeo institucional ha reducido la credibilidad de la ampliación y ha abierto la puerta a influencia externa, como Rusia o China. La ampliación es uno de los principales instrumentos geopolíticos de la Unión Europea, sobre todo a la luz de la solicitud de adhesión por parte de Ucrania, Moldavia y Georgia en 2022, y de los retos geopolíticos recientes. Se ha convertido en uno de los instrumentos de política exterior más eficaces de la UE y la guerra que se está librando en el este de nuestro continente ha reavivado la necesidad de continuar añadiendo socios al club comunitario.
Actualmente, son ocho los Estados que se encuentran, sea en una fase u otra, en la senda de la adhesión. Serbia, Macedonia del Norte, Albania, Ucrania, Moldavia, Bosnia y Herzegovina, Georgia y Turquía (si bien por las circunstancias actuales, no es posible reanudar, de momento, el proceso de adhesión a la UE de este país).
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Sin embargo, a la luz de la larga lista de Estados que podrían llegar a formar parte de la UE, es una idea compartida por muchos que la arquitectura actual de la Unión no está preparada para aguantar un mayor proceso de ampliación. Por ese motivo, aquellos que abogan por la ampliación consideran también que es necesario que la UE se someta a un proceso de reforma que le permita afrontar este desafío. Se requiere una reestructuración ambiciosa para garantizar que las instituciones europeas no pierdan eficacia y continúen estando a la altura de los desafíos globales a los que debe hacer frente la UE.
El debate que se plantea en este sentido es qué cambios son los que se tienen que llevar a cabo y si dichos cambios deberían pasar o no por una reforma de los tratados de la UE. Lo que sí parece estar más claro es que los ámbitos de actuación de las reformas a la hora de llevar a la UE por el camino de la ampliación pasarían por las instituciones y el proceso de toma de decisiones, los recursos de los que dispone la Unión y políticas clave de la UE.
¿Cómo ha cambiado el proceso de adhesión?
A lo largo de los últimos años, y tomando nota de las lecciones aprendidas en el pasado, el proceso de adhesión ha experimentado algunos cambios y se han puesto sobre la mesa propuestas de mejora. El camino sigue siendo el mismo, pero la forma de llegar al destino importa en un contexto en el que la UE ve la ampliación como uno de sus principales instrumentos geoestratégicos.
Para hacer frente a las próximas oleadas de ampliación, mantener la motivación de los aspirantes frente a esa decepción de los últimos años y, al mismo tiempo, seguir actuando como garante del Estado de derecho, la UE también se ha visto obligada a poner en marcha cambios en la metodología del proceso de adhesión.
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La reforma de 2020 favorece un enfoque basado en méritos a la hora de satisfacer los criterios de Copenhague y se dio mayor peso a reformas clave, como el Estado de derecho, las libertades fundamentales o el funcionamiento de las instituciones democráticas, sobre todo dentro del Bloque 1, que permanece abierto durante toda la negociación y es el último en cerrarse. Así, se asegura la puesta en marcha de reformas irreversibles.
Asimismo, está el denominado «enfoque gradual», que prevé ofrecer a los Estados candidatos una serie de incentivos por las reformas que lleven a cabo. La idea es prestar un mayor apoyo financiero a los Estados candidatos, en función del progreso de las reformas, y diseñar un mecanismo de sanciones adaptado a cada caso. Así, se busca contrarrestar influencias externas a cambio de profundizar en la convergencia con la UE al conceder algunos beneficios, como las cuatro libertades (de bienes, capitales, servicios y personas), antes de la propia adhesión. Así, este acceso escalonado hasta llegar a la plena integración serviría como incentivo para seguir avanzando.
La reforma como condición para la ampliación
Sin embargo, cabe detenerse en las reformas que se consideran necesarias en todos los niveles de la Unión, no solo en la propia metodología de la adhesión. En este apartado, se exponen algunas de las propuestas de diversos grupos de interés, que incluyen tanto al Parlamento Europeo, como a la Comisión o la propia sociedad civil.
Consejo de la Unión Europea
En primer lugar, es preciso mencionar uno de los mayores obstáculos a los que se enfrentaría a nivel institucional una UE de más de 30 Estados miembros: la unanimidad. Si actualmente el voto por unanimidad ya ha llevado al bloqueo de decisiones en el Consejo, más difícil será que no ocurra en un contexto de mayor número de actores con diferentes intereses. Es cierto que la gran mayoría de las decisiones se toman por mayoría cualificada, sobre todo cuando el Parlamento Europeo participa en el proceso legislativo, pero también es cierto que los bloqueos que imponen algunos Estados en temas fundamentales no se deben al tema objeto de votación, sino a temas vinculados con otras negociaciones.
En general, se propone aumentar la mayoría cualificada y llevarla a más ámbitos, pero difieren las voces en cuanto a en qué ámbitos sería aplicable y cómo debería quedar configurado. Por otro lado, algunos Estados se muestran más reticentes, ya que podría suponer quedarse solos en materias que resultan de interés nacional estratégico.
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Asimismo, frente a la proporción actual de que el 55% de los Estados miembros representen a una mayoría del 65% de la población de la Unión Europea, se propone un reequilibrio para aumentar el peso de los Estados pequeños y medianos, en busca una mayoría cualificada más «aceptable» con una proporción de 60-60.
Parlamento Europeo
Reforzar el papel institucional del Parlamento Europeo es otra de las propuestas sobre la mesa, especialmente con miras a otorgarle un derecho general y directo de iniciativa legislativa, que ahora está en manos de la Comisión.
Por supuesto, sería necesario modificar la composición de esta institución y aumentar el número de representantes, pero manteniendo un tamaño viable, como 751.
Comisión Europea
Para la Comisión, se propone reducir el tamaño del Colegio de comisarios. Una opción sería mantener la cuota fijada ya en el propio Tratado de Lisboa: dos tercios del número de Estados miembros (actualmente hay 27).
Otra propuesta sobre la Comisión pasaría por cambiar la forma en la que se elige al presidente para hacer el proceso más democrático. En este sentido, se podrían barajar dos opciones: o bien que fuese nominado por el Parlamento Europeo, en tanto que su composición emana directamente de la voluntad popular, y aprobado por el Consejo Europeo, que es lo contrario a lo que ocurre ahora, o bien que cada partido presentase sus listas con un candidato a la cabeza y que fuesen los ciudadanos los que votasen directamente.
Por último, se propone que el Parlamento Europeo pueda censurar a comisarios individuales, en lugar de a toda la Comisión colectivamente.
Protección del Estado de derecho
El Estado de derecho es uno de los pilares de la Unión Europea y esta debe armarse de medios que le permitan protegerlo ágilmente frente a posibles infracciones de los Estados miembros. En este sentido, es fundamental el procedimiento del artículo 7 del TUE (aplicado, por ejemplo, con Polonia), que permite al Consejo suspender el derecho de voto de otro Estado a modo de sanción. Una propuesta de reforma es que se suprima la exigencia de unanimidad menos un voto para su activación y se cambie por una mayoría de cuatro quintos, se atribuya al Consejo la obligatoriedad de actuar en estos casos, se establezcan unos plazos claros y se otorgue al Tribunal de Justicia la función de árbitro ante posibles vulneraciones.
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De nuevo, el aspecto de la unanimidad no es baladí, pues en una potencial Unión de más Estados, cada uno con sus intereses particulares, sería casi imposible que las instituciones pudieran actuar rápidamente ante vulneraciones del Estado de derecho, ya que los países podrían protegerse mutuamente.
Los presupuesto y la política agrícola común (PAC)
Manteniendo las reglas presupuestarias vigentes, la adhesión de nuevos Estados supondría una reducción de los pagos que reciben los miembros actuales. A ello habría que añadirle la tarea de reconstrucción de Ucrania y las nuevas necesidades de países que están muy por debajo de la renta comunitaria. Sin embargo, hay posibilidad de cambiar esta situación, ya que en el caso de una posible adhesión para el año 2030, se daría cabida a ajustar nuevas políticas con un nuevo Marco Financiero Plurianual para los siguientes siete años. Una ampliación requeriría ampliar el presupuesto en tamaño y en relación con el PIB, además de hacerlo más flexible, con mecanismos que permitan, por ejemplo, emitir deuda común de la UE.
Por otro lado, con respecto a la política agrícola común (PAC), se trata de una cuestión polémica que esconde el temor de los Estados miembros a recibir un porcentaje menor del presupuesto destinado a esta política, como quedó patente en la ampliación de 2004, que incluía a países con grandes superficies agrícolas como Polonia. El equivalente en este caso podría ser Ucrania, por lo que sería preciso plantear una reforma.
¿Es necesaria la reforma de los tratados?
Sin embargo, la pregunta fundamental es si para todas estas reformas mencionadas anteriormente (cabe destacar que no es una lista exhaustiva), sería preciso reformar los tratados de la Unión Europea. La divergencia de opiniones en este aspecto es grande y existe un debate abierto entre los Estados miembros y demás actores clave. Se trata de un proceso complejo y existe cierto temor de que el remedio sea peor que la enfermedad, aunque, por otro lado, también existe el argumento de que poner en marcha todas las reformas descritas sin reformar el texto de los tratados, algo que se puede hacer en algunos casos, podría llevar a una UE que se dedica a poner parches para ir adaptándose a las distintas circunstancias, en lugar de asentarse sobre una base sólida.
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La Comisión aboga por la revisión de los tratados en algunos aspectos, pero también aboga por aprovechar todo el potencial que ofrecen en su forma actual, como las cláusulas pasarela, que permiten, por ejemplo, cambiar la unanimidad por la mayoría cualificada en el Consejo en determinados casos o cambiar el marco legislativo especial por el procedimiento legislativo ordinario.
Estas opciones serían más viables ante las discrepancias actuales entre los Estados sobre la necesidad de reforma de los tratados. De hecho, la flexibilidad del Tratado de Lisboa ha permitido gestos en los últimos años como la compra conjunta de vacunas o el envío de material bélico a Ucrania, algo que se prohíbe en los tratados, pero que se ha podido materializar gracias al Fondo Europeo para la Paz.
El Consejo de Asuntos Generales de 19 de septiembre de 2023 debatió un informe presentado por un grupo de expertos franco-alemán que llevaba el título de Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century. Este informe realiza un repaso de los distintos ámbitos en los que sería necesaria una reforma del funcionamiento actual de la UE.
Además, incluye un anexo en el que se indica qué reformas requerirían un cambio de los tratados. Para algunas de las reformas mencionadas anteriormente, el grupo franco-alemán considera que podrían necesitar un cambio en los tratados, por ejemplo, todo aquello que tenga que ver con el procedimiento del artículo 7 o el cambio de proporción de la mayoría cualificada en el Consejo. Sin embargo, es cierto que, en la mayoría de los casos, el informe no ve imprescindible la reforma de los tratados.
Así, nos enfrentamos a una encrucijada y un dilema difícil de resolver. Está claro que la UE necesita cambiar su manera de funcionar para poder superar con (mayor) éxito el enorme reto que entraña la ampliación. La duda es cómo debería proceder y con qué profundidad; si esos cambios deben quedar reflejados en los tratados o, por el contrario, debe servirse la Unión de otras rutas de escape alternativas que no enciendan el complicado debate de los tratados.
Está claro que la ampliación está en marcha y es imparable. El tiempo y los acontecimientos geopolíticos determinarán el ritmo con el que esta se desarrolle. Se acometerán múltiples reformas en diversos niveles. Sin embargo, ante las reticencias y desavenencias de los distintos actores y Estados miembros, no parece que, de momento, una de esas reformas vaya a modificar el texto consagrado en los tratados.
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